Este Procedimiento surge de la necesidad de establecer reglas del debido proceso frente a la actuación de quienes forman parte de las entidades o instituciones estatales (y también municipales), como de quienes se benefician de ellas, es decir la comunidad representada en diversos grupos de interés, en caso de existir y acreditarse faltas o infracciones a las diversas normativas que se sujetan estas personas.
Inicio de Procedimiento y actuaciones previas:
Los procedimientos administrativos se inician de oficio por el propio órgano (generalmente mediante el levantamiento de un acta del funcionario fiscalizador o inspector) y en ocasiones a requerimiento de otro órgano (por ejemplo, denuncia de Carabineros). Existe la posibilidad de que inicie mediante denuncia (en cuyo caso también se entiende que el procedimiento se ha iniciado de oficio).
También cabe señalar que algunos procedimientos específicos pueden iniciar mediante autodenuncia. Existe una tendencia legislativa en orden a otorgarle efectos, ya atenuantes, ya eximentes de responsabilidad a este reconocimiento de responsabilidad. La lógica de la autodenuncia otorga a la Administración la posibilidad tanto de impulsar medidas provisionales y conservativas cuando la ley se lo permita como de ponderar rápidamente el alcance de los perjuicios si los hubiera.
- Inspección: La inspección es un tipo de actuación administrativa de verificación que consiste en la constatación in situ de ciertos hechos que son relevantes para el ejercicio de las potestades administrativas.
En nuestro país existen numerosas normas legales que autorizan expresamente la inspección del establecimiento donde se realizan actividades económicas o sociales que resultan de interés público. Es más, es posible afirmar que la inspección suele preceder a la actividad sancionadora como un supuesto de su eficacia.
Ejemplos de inspección: El artículo 94 del DL 3.500 faculta a la Superintendencia de Pensiones para requerir información de las Administradoras de Fondos de Pensiones (números 13 y 16), sin perjuicio de otras obligaciones de transparencia; el artículo 52 de la Ley N° 20.529 otorga el carácter de “ministros de fe” a los funcionarios fiscalizadores de la Superintendencia de Educación, facultándolos también para tomar declaraciones bajo juramento, de modo que los hechos constatados gozan de presunción de veracidad.
Señalar además, que esta facultad de inspección tiene como contrapartida el deber de colaboración del sujeto inspeccionado, que se encuentra en la necesidad de dar acceso a los fiscalizadores a su establecimiento y, en su caso, la inspección viene revestida de la coacción directa (“auxilio de la fuerza pública”).
Finalmente se debe tomar en cuenta, que los hechos constatados en una inspección gozan de presunción (simplemente legal, es decir, que admite prueba en contrario) de veracidad. Ello es consecuencia de que el acta de inspección es, en sí misma, un acto administrativo.
- Medidas Provisionales: Estas medidas son verdaderas medidas cautelares que se adoptan en el procedimiento administrativo sancionador y sirven como mecanismos de resguardo de la eficacia de la decisión. Responden a un criterio de oportunidad (“riesgo en la demora”), debiendo existir elementos de juicio suficientes que justifiquen su adopción.
La ley de bases procedimientos administrativos entre medidas que se adoptan previo al inicio del procedimiento (artículo 32 inciso 2) y medidas que se adoptan dentro del procedimiento (artículo 32 inciso 1). Es importante señalar que la citada ley solo señala reglas generales de procedimiento, pero no regula en concierto qué medidas provisionales pueden adoptarse. Ellas deben buscarse en la regulación sectorial.
Antes de la iniciación del procedimiento se ordenarán medidas provisionales, normalmente junto con el acta de inspección. Se rigen por las siguientes reglas:
- Deben ser urgentes;
- Deben ser confirmadas, modificadas o levantadas en la iniciación del procedimiento;
- Imponen la necesidad de iniciar el procedimiento sancionador dentro de quince días, o bien educados.
Ejemplo: La ley N° 18.755 establece que los inspectores del SAG pueden adoptar como medidas urgentes, antes del procedimiento, la retención temporal o traslado de los elementos, insumos, productos o vehículos, o la inmovilización de estos o la aposición de sellos sobre bienes muebles o inmuebles (artículo 14).
Durante el procedimiento también pueden adoptarse estas medidas, lo que generalmente ocurrirá de oficio.
Ejemplo: La ley N° 20.529 permite aprobar al superintendente, la medida precautoria propuesta por el Director Regional de retención de pagos realizados a establecimientos que tengan el carácter de subvención (artículo 69).
Etapa de Instrucción del Procedimiento
La mayor parte de los procedimientos administrativos sancionadores principian por la instrucción del procedimiento, a menos que se hubiese dado lugar a alguna medida cautelar pre-procedimental, lo cual no es lo más frecuente.
Se trata de la etapa destinada a determinar, conocer y comprobar los datos y antecedentes sobre los que debe pronunciarse el acto administrativo y está conformado por todos aquellos actos necesarios a tal fin.
- Formulación de Cargos:
Una vez terminada la fiscalización y elaborada el acta correspondiente se procederá a nombrar a un funcionario como instructor o sustanciador del procedimiento. Este funcionario tendrá, en general, la obligación de formular cargos al interesado en la medida que aparezca la necesidad de perseguir el restablecimiento de la norma dado un comportamiento antijurídico.
Finalizado lo anterior, el órgano instructor emplaza del contenido de la presunta infracción normativa a la parte requerida. Este trámite es considerado como mínimo al debido proceso constitucional dentro de un procedimiento administrativo sancionador.
- Descargos del presunto infractor:
La ley de bases de procedimientos administrativos establece que los interesados podrán formular alegaciones (estas alegaciones son aquellas relativas que permiten alegar exención o atenuante de responsabilidad) y aportar documentos u otros elementos de juicio en cualquier momento del procedimiento (artículo 10) “anterior al trámite de la audiencia” (artículo 17 letra f).
Respecto del trámite de la audiencia no es obligatorio en nuestra legislación, salvo en el procedimiento de invalidación de un acto administrativo por disposición expresa de la ley y en los procedimientos sancionadores, según el criterio tanto del Tribunal Constitucional como de la Corte Suprema, quienes han planteado que en estos procedimientos siempre es un trámite necesario, pero sin una oportunidad rígida en que deba producirse.
- La Prueba:
3.1. Carga probatoria y presunción de inocencia: La Administración es la encargada de aportar la prueba de cargo toda vez que el procedimiento administrativo sancionador se inicia de oficio.
La de bases de procedimiento administrativo sancionador indica que cualquier medio de prueba es admisible y se aprecia en conciencia o conforme a las reglas de la sana crítica, lo cual es la regla general en materia de procedimiento administrativo.
Con relación, a la presunción de inocencia existe discusión si resulta o no adecuada a la esfera del derecho administrativo sancionador (en base a los criterios expuestos por el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema).
3.2. Término Probatorio: El trámite de apertura de un término probatorio, conforme a las reglas generales de los procedimientos administrativos, es opcional o facultativo para la Administración (artículo 35 inciso 2). En efecto, la Administración podrá no abrir un término probatorio cuando le conste la totalidad de los hechos que son materia del procedimiento.
Es común que la ley regule específicamente la apertura de un término probatorio.
Etapa de Finalización del Procedimiento
- El Acto Sancionatorio:
Los requisitos que debe cumplir la resolución final de un procedimiento administrativo sancionador pueden clasificarse como sustantivos y formales.
En cuanto, a los requisitos sustantivos, el acto administrativo que pone término al procedimiento administrativo ha de ser “conclusivo” o decisorio, es decir, debe resolver la cuestión que fue objeto del procedimiento (artículo 41 inciso 1° de la ley de bases de procedimientos administrativos).
Enseguida, el acto decisorio debe ajustarse a las peticiones formuladas por el interesado, sin que pueda agravar su situación inicial.
Las disposiciones citadas se ajustan bien a los procedimientos administrativos iniciados a petición de parte, pero no resulta igualmente idónea al procedimiento sancionatorio. El artículo 41 citado pareciera indicar que la solicitud del particular es el estándar al que debe responder el acto decisorio; sin embargo, ello no se ajusta a los procedimientos iniciados de oficio como el sancionatorio, salvo en el hecho de que la Administración, al resolver un procedimiento sancionatorio deberá considerar y pronunciarse sobre cada una de las alegaciones formuladas por el interesado en su defensa.
En cuanto, a los requisitos formales, el más importante es la motivación o fundamentación de la decisión (artículo 41 inciso 4° de la ley de bases de procedimientos administrativos). La ley exige que los actos sancionatorios sean “especialmente fundados” y no específica cuál es el estándar de fundamentación.
- Trámites posteriores a la resolución:
La toma de razón, esto es, aquel control que ejerce la Contraloría General de la República sobre los actos administrativos, en los casos extraordinarios en que un acto sancionador deba someterse a este trámite, debe ser anterior a la ejecución del acto administrativo. Lo cierto es que pareciera no haber actos sancionadores que se encuentren afectos. La toma de razón no es un control general de los actos administrativos sino de carácter excepcional y selectivo.
- Ejecución de las sanciones administrativas:
La ley de Procedimientos Administrativos, N° 19.880, no regula vías para ejecutar la sanción administrativa, sino que cada una de las leyes sectoriales da reglas sobre el punto. En razón de lo comentado se debe decir ciertas distinciones:
En primer lugar, puede que el infractor decida cumplir espontáneamente, en cuyo caso no se presentarán problemas de ejecución.
En segundo lugar, tratándose de las multas, estas pueden cobrarse según las reglas generales. En tanto acto administrativo, este tiene mérito ejecutivo y se cobra mediante el procedimiento ejecutivo que regula el Código Tributario, salvo que la ley disponga otra cosa.
Existe, además, en virtud de las facultades generales de coordinación y cooperación interadministrativa, la posibilidad de que la Administración celebre convenios con Tesorería General de la República para el cobro compulsivo de las mismas, todo lo cual responde al principio de eficacia.
En tercer lugar, las sanciones rescisorias (inhabilitaciones) se cumplen mediante la dictación de un acto administrativo de contenido contrario al título habilitante. Se ejecutan por una actividad de la propia Administración.
Fuente: Introducción al Procedimiento Administrativo Sancionador. Autor: William García Machmar
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